Oleh : Septinus Tipagau
Sejak berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah - yang kemudian direvisi menjadi UU Nomor 32 Tahun 2004 bahwa tentang isu kewenangan itu didesentralisasi ke daerah. Untuk memahami desentralisasi, maka berbagai konsep yang berhubungan dengan desentralisasi ini seperti pemerintahan lokal (local government) dan otonomi daerah ini akan mencoba untuk dibahas dalam tulisan ini.
A. Pengertian Desentralisasi
Setiap negara, apapun bentuk negara tersebut, memiliki fungsi-fungsi tertentu sebagai upaya untuk mencapai tujuan negara. Menurut Dr. Pratikno[1] (2006), terdapat 3 fungsi yang di miliki oleh negara yaitu; fungsi pelayanan publik (public services), fungsi pembangunan/kesejahteraan (welfare), dan fungsi pengaturan/ketertiban (governability). Untuk melaksanakan ketiga fungsi ini agar lebih efektif dan efisien, maka Pemerintah Pusat perlu melakukan transfer atau memberikan kewenangan dan tanggung jawab kepada tingkat pemerintahan yang lebih rendah (daerah). Transfer/memberikan kewenangan dan tanggung jawab dari Pemerintah Pusat kepada pemerintah tingkat yang lebih rendah ini menurut Litvack & Seddon (1999 :2) di namakan juga dengan ”desentralisasi”[2].
“Decentralization is the transfer of authority and responsibility for public from the central government to subordinate or quasi-independece government or organization, or the private sector”
Rondinelli (1981)[3] mengartikan desentralisasi sebagai “transfer of political power”. Transfer kewenangan atau pembagian kekuasaan ini terjadi dalam perencanaan pemerintah, pengambilan keputusan dan administrasi dari pemerintah pusat ke unit-unit organisasi lapangannya, unit-unit pemerintah daerah, organisasi setengah swatantra-otorita, pemerintah daerah dan non pemerintah daerah[4]. Selanjutnya menurut Rondinelli, terdapat empat model desentralisasi yang umum dijumpai dalam prakteknya, yaitu dekonsentrasi, devolusi, delegasi dan privatisasi.
Istilah dekonsentrasi ini dipakai untuk menggambarkan pemindahan beberapa kekuasaan administrasi ke kantor-kantor daerah dari Departemen pemerintah pusat. Karena dalam model ini hanya melibatkan pemindahan fungsi administratif, bukan kekuasaan politis, maka jenis ini merupakan bentuk desentralisasi yang paling lemah. Dekonsentrasi ini merupakan bentuk desentralisasi yang paling sering diterapkan di negara-negara sedang berkembang sejak tahun 1970-an.
Istilah Devolusi ini merupakan kebijakan untuk membentuk atau memperkuat pemerintahan tingkat sub-nasional. Biasanya di tingkat sub-nasional telah mempunyai status hukum yang jelas, mempunyai batasan geografis yang tegas, sejumlah fungsi yang harus dikerjakan, dan kewenangan untuk mencari pendapatan dan membelanjakannya.
Istilah Delegasi ini merupakan pemindahan tanggung jawab manajerial untuk tugas-tugas tertentu ke organisasi–organisasi yang berada di luar struktur pemerintah pusat dan hanya secara tidak langsung dikontrol oleh pemerintah pusat.
Dan sementara privatisasi ini merupakan pemindahan tugas-tugas dan pengelolaan ke organisasi-organisasi sukarelawan atau perusahaan-perusahaan privat yang mencari laba maupun tidak. Banyak pemerintah di negara yang sedang berkembang telah lamah bergantung kepada organisasi-organisasi sukarela dalam penyediaan pelayanan publik. Karena seringnya pemerintah tidak dapat menanggung biaya pengembangan maka dicarilah alternatif-alternatif pembiayaan untuk menjamin terselenggaranya pelayanan publik.
Pendapat lain tentang desentralisasi dikemukakan oleh Carolie Bryant dan Louise G White. Desentralisasi diartikannya sebagai transfer kekuasaan/kewenangan yang dapat dibedakan ke dalam desentralisasi administratif maupun desentralisasi politik. Desentralisasi administratif adalah pendelegasian wewenang pelaksanaan yang diberikan kepada pejabat pusat di tingkat daerah, sedangkan desentralisasi politik adalah pemberian kewenangan dalam membuat keputusan dan pengawasan tertentu terhadap sumber-sumber daya yang diberikan kepada badan-badan pemerintah regional dan daerah.
Konsekuensi dari penyerahan wewenang dalam pengambilan keputusan dan pengawasan kepada pemerintah lokal adalah akan memberdayakan kemampuan daerah (empowerment local capasity). Apabila pemerintahan daerah diserahi tanggung jawab terhadap sumber daya, maka kemampuan untuk mengembangkan otoritasnya akan meningkat. Sebaliknya, jika pemerintah daerah hanya ditugaskan untuk mengikuti kebijakan pusat maka partisipasi para elit daerah dan warganya akan rendah. Akibatnya, daya kreativitas, dan inovasi masyarakat menjadi lemah dan tidak berkembang serta tingkat ketergantungan masyarakat dan pemerintahan daerah kepada pusatnya semakin tinggi.
Menurut Rondinelli, harus dibedakan antara desentralisasi fungsi dan desentralisasi geografis. Pembedaan ini dalam organisasi sistem pelayanan kesehatan misalnya, sangat relevan. Dalam desentralisasi fungsional, badan yang berwenang dalam menjalankan fungsi tertentu misalnya pelayanan kesehatan diubah ke kantor daerah yang khusus. Dalam desentralisasi wilayah, tanggung jawab luas dalam pelayanan masyarakat dipindah ke-organisasi-organisasi daerah yang telah mempunyai wilayah kerja yang jelas. Organisasi pelayanan kesehatan dapat didesentralisasi dalam dua cara tersebut, tetapi departemen- departemen mempunyai kekuasaan untuk mempengaruhi derajat desentralisasi fungsional dibanding dengan desentralisasi wilayah, dimana sektor kesehatan hanya merupakan salah satu pelayanan pemerintah yang didesentralisasi.
Menurut Yves Meny (1995 : 335), desentralisasi ini bisa terdapat dalam bentuk rezim pemerintahan apapun, baik monarki atau republik, sistem federal maupun non-federal[5]. Desentralisasi dapat dibandingkan dengan sistem federalisme (khususnya seperti yang terdapat di Eropa), devolusi (di Inggris), regionalisasi (di Belgia, Italia dan Perancis) dan dekonsentrasi (alat kelengkapan kekuasaan kepada perwakilan lokal dari pemerintah pusat).
“desentralization can take place ini any form of regime : monarchy or republic, federal or non federal system”. It has been contrasted with federalism (especially in europe), devolution (in Britain), regionalization (in Belgium, Italy, and France), and deconcentration (the attribution of power to local representatives of central government)”.
Dari sudut pandang klasik, desentralisasi biasanya diidentikkan dengan masyarakat lokal, tapi desentralisasi secara aktual merupakan salah satu bentuk organisasional yang dapat digunakan pada tingkatan (level) pemerintahan apapun (seperti masyarakat, kota, propinsi, atau kabupaten).
“the classical view identified decentralization with the local community, but it is actually an organizational form that can be used at any local of government (such as community, county, province, or region)”[6].
Sementara itu, pengertian desentralisasi menurut UU No. 22 Tahun 1999 adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Selanjutnya, apakah tujuan desentralisasi itu? Menurut Prof. Dr. Sadu Wasistiono (2005 : 61), terdapat 2 tujuan desentralisasi yaitu tujuan politik dan tujuan administratif. Tujuan politik dari desentralisasi adalah dalam rangka mewujudkan demokratisasi, sedangkan tujuan administratifnya adalah dalam rangka efektivitas dan efisiensi pemerintahan[7].
Dari pengertian diatas dapat dikatakan bahwa desentralisasi pada dasarnya merupakan proses demokratisasi pemerintahan dengan memberikan kewenangan yang lebih luas kepada pemerintahan lokal (local government) dalam mengurus rumah tangga daerahnya untuk mencapai efektivitas dan efisiensi pemerintahan.
Prof Dr. Riswandha Imawan (2005 : 39) mengatakan bahwa “desentralisasi merupakan konsekwensi dari demokratisasi. Tujuannya adalah membangun good governance mulai dari akar rumput politik. Dengan demikian, setiap keputusan harus dibicarakan bersama dan pelaksanaan dari keputusan itu didesentralisasikan menjadi elemen penting dalam proses demokratisasi[8]. Bahkan secara tegas dinyatakan oleh Prof. Dr. Ryaas Rasyid, MA (2007 : 17-18) bahwa “Kebijakan desentralisasi yang melahirkan otonomi daerah adalah salah satu bentuk implementasi dari kebijakan demokratisasi. Hal ini berarti ”Tidak ada demokrasi pemerintahan tanpa desentralisasi” [9].
Menurut Sutoro Eko (2003 : 2), keterkaitan antara desentralisasi dan demokratisasi kemudian melahirkan konsep desentralisasi demokratis atau model Otonomi Daerah Berbasis Masyarakat (ODBM). Selanjutnya dikatakan oleh Sutoro Eko bahwa :
Otonomi Daerah Berbasis Masyarakat adalah otonomi yang dibingkai dengan demokrasi dan demokrasi berbasis kepada partisipasi masyarakat. Semuanya berasal dari masyarakat dan dikembalikan untuk masyarakat, yaitu otonomi daerah yang dibangun dari partisipasi masyarakat, dikelola secara transparan dan bertanggung jawab oleh masyarakat, dan dimanfaatkan secara responsif untuk masyarakat” [10].
Konsep ODBM identik dengan konsep desentralisasi demokratis (democratic decentralization), yaitu bentuk pengembangan hubungan sinergis antara pemerintah pusat dan pemerintah lokal dan antara pemerintah lokal dengan warga masyarakat. Menurut Camille Barnett, dkk (1997) yang dikutip oleh Sutoro Eko, desentralisasi demokratis hendak mengelola kekuasan untuk mengembangkan kebijakan, perluasan proses demokrasi pada level pemerintahan yang lebih rendah, dan mengembangkan standar (ukuran) yang menjamin bahwa demokrasi berlangsung secara berkelanjutan.
Gambar berikut ini merupakan skema dari desentralisasi demokratis yang menggabungkan desentralisasi dan pemerintahan lokal yang demokratis.
Gambar
Skema Desentralisasi, Demokrasi
Pemerintah
Pusat Desentralisasi
(Memberikan Kewenangan dan
Tanggung Jawab)
Desentralisasi dan
Demokrasi Pemerintah
Daerah
Pemerintah Lokal Demokratis
(Akses, Akuntabilitas dan
Masyarakat Sipil)
Masyarakat
Lokal
Sumber : Sutoro Eko (2003 : 2)
Bagaimana caranya agar desentralisasi itu dapat berfungsi dengan baik dalam kondisi Indonesia saat ini ? Bank Dunia menyarankan 5 tindakan yang harus dilakukan oleh Indonesia agar desentralisasi bisa berfungsi dan berjalan dengan baik, yaitu [1]:
1). Menyusun roadmap
Penyusunan rencana perubahan dan tindakan yang akan dilakukan dalam sebuah roadmap atau cetak biru desentralisasi, akan memberikan kejelasan dan membantu tahap pelaksanaan.
2). Menunjuk pihak yang bertanggungjawab
Desentralisasi mencakup berbagai bidang di dalam pemerintah, oleh karena itu diperlukan suatu koordinasi yang sangat baik. Hal tersebut selama ini dirasakan masih sangat kurang. Beberapa kementerian terlihat masih belum dapat mengakomodasi proses desentralisasi ini, sementara kementerian lain seakan-akan kehilangan arah.
Bank Dunia menyarankan agar dibentuk sebuah lembaga yang berada di bawah kantor Kepresidenan dan diberikan kewenangan khusus dalam mengkoordinasikan pelaksanaan desentralisasi di berbagai bidang pemerintahan. Lembaga ini juga dapat memprakarsai penyusunan roadmap, serta menjaga konsistensi pelaksanaannya di berbagai kementerian teknis.
3). Memperjelas kewenangan
Revisi dari UU 22 hanya memuat kriteria umum mengenai pembagian tanggung jawab untuk berbagai tingkat pemerintahan. Bank Dunia menyarankan agar berbagai undang-undang sektoral diperbarui untuk menjabarkan wewenang pada tingkat pusat dan menjelaskan fungsi-fungsi wajib pemerintah daerah yang berkait dengan sektor-sektor tersebut.
4). Penyaluran dana secara lebih merata.
Untuk penaluran dana itu, perlu dilakukan dengan 2 cara yaitu:
- Memperbaiki penentuan besaran Dana Alokasi Umum (DAU.
- Meningkatkan pemberian dana Alokasi Khusus (DAK)
5). Meningkatkan akuntabilitas lokal
Desentralisasi hanya dapat berjalan dengan baik jika pemerintah daerah dapat menunjukkan akuntabilitas pemerintahan mereka, baik kepada masyarakat daerah sebagai klien, dan juga pemerintah pusat sebagai atasan mereka. Dengan diberlakukannya sistem pemilihan kepala daerah langsung (pilkadal) dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, merupakan salah satu langkah maju untuk meningkatkan akuntabilitas lokal. Langkah lain yang bisa dilakukan untuk meningkatkan akuntabilitas lokal adalah dengan menyediakan lebih banyak informasi yang dapat dipercaya kepada masyarakat pemilih
Pengertian Otonomi Daerah
Otonomi daerah menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri. Dan urusan pemerintahan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sementara daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Pengertian ini mengandung makna bahwa dengan desentralisasi atau transfer kekuasaan dari pemerintah pusat kepada daerah tersebut, maka daerah memiliki hak, kewenangan dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus sendiri pemerintahan dan kepentingan masyarakat sesuai dengan aspirasi masyarakat lokal. Artinya, prakarsa dan inovasi daerah sangat dihargai, namun tetap dalam konteks mengikuti aturan dan mekanisme perundang-undangan yang berlaku agar hak dan kewenangan itu tidak menjadi alasan dan pembenar untuk boleh melakukan apa saja yang justru malah akan bersifat kontra produktif atau menimbulkan persoalan di kemudian hari. Inilah persoalan besar yang selalu dihadapi oleh negara kita dalam melaksanakan otonomi daerah karena setiap aparatur pemerintah dan pengambil kebijakan, baik di tingkat pusat, propinsi maupun kabupaten/kota, memiliki persepsi dan paradigma yang berbeda dalam memaknai desentralisasi dan otonomi daerah melalui aturan perundang-undangan yang dikeluarkan.
Untuk memaknai otonomi daerah, perlu dipahami bagaimana filosofi dan visi dari otonomi daerah itu sendiri. Menurut Drs. Syamsuddin Harris, Msi, (2007 : 74-75), ada 2 filosofi otonomi daerah yang penting untuk dipahami, yaitu :
1). Melihat otonomi daerah sebagai otonomi dari masyarakat daerah, bukan ”sekadar” otonomi pemerintahan daerah. Konsekuensi logis dari cara pandang ini adalah bahwa kebijakan otonomi daerah harus berorientasi pada pemberdayaan dan kesejahteraan bagi masyarakat lokal.
2). Memandang otonomi daerah sebagai hak daerah yang sudah ada pada masyarakat setempat. Konsekuensi logis dari cara pandang ini adalah bahwa otonomi daerah sebagai hak masyarakat tidak dapat dicabut oleh pemerintah pusat.
Visi otonomi daerah menurut Prof Dr. Ryaas Rasyid, MA (2007 : 9) dapat dirumuskan dalam 3 ruang lingkup interaksinya yang utama, yaitu politik, ekonomi serta sosial budaya[2].
1). Visi otonomi daerah di bidang politik :
Karena otonomi daerah adalah buah dari kebijakan desentralisasi dan demokratisasi, maka ia harus dipahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya kepala pemerintahan yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya pemerintahan yang responsif terhadap kepentingan masyarakat luas, dan memelihara suatu mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada asas pertanggungjawaban publik.
2). Visi Otonomi daerah di bidang Ekonomi
Otonomi daerah harus menjamin lancarnya pelaksanaan kebijakan ekonomi nasional di daerah, dan di lain pihak, terbukanya peluang bagi pemerintah daerah dalam mengembangkan kebijakan regional dan lokal untuk mengoptimalkan potensi ekonomi di daerahnya, sehingga otonomi daerah akan membawa masyarakat ke tingkat kesejahteraan yang lebih tinggi dari waktu ke waktu.
3). Visi otonomi daerah di bidang sosial budaya :
Otonomi daerah harus dikelola sebaik mungkin demi menciptakan dan memelihara harmoni sosial, dan pada saat yang sama memelihara nilai-nilai lokal yang dipandang bersifat kondusif terhadap kemampuan masyarakat dalam merespon dinamika kehidupan di sekitarnya.
Bagaimana peranan pemerintah pusat dalam desentralisasi ? Menurut Prof. Dr. Ryaas Rasyid, MA, bahwa ;
peran pemerintah pusat dalam konteks desentralisasi adalah melakukan supervisi, memantau, mengawasi, dan mengevaluasi pelaksanaan otonomi.
[1] Bank Dunia, Mengupayakan Bekerjanya Desentralisasi, www.worldbank.org
[2] Prof. Dr. Ryaas Rasyid, MA, Otonomi Daerah, Latar Belakang dan Masa Depannya, dalam buku Desentralisasi dan Otonomi Daerah, LIPI Press, Jakarta, 2007, hal 9-10.
[1] Disampaikan oleh Dr. Pratikno dalam kuliah Manajemen dan Kebijakan Keuangan Daerah di MAP UGM Yogyakarta pada tanggal 14 Maret 2006.
[2] Dikutip oleh Prof. Dr. Sadu Wasistiono, MM dalam buku Desentralisasi dan Otonomi Daerah (2005 : 61), LIPI Press, Jakarta, 2005.
[3] Ibid.
[4] Dikutip oleh Koirudin, Sketsa Kebijakan Desentralisasi di Indonesia, Averroes Press, 2005, hal. 3.
[5] Yves Meny, Decentralization, dalam Encyclopedia of Democracy, Conggressional Quarterly Inc., Washington, 1995.
[6] Yves Meny, ibid, hal. 335.
[7] Prof. Dr. Sadu Wasistiono, MM, Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembentukan Good Governance, dalam buku Desentralisasi dan Otonomi Daerah (2005 : 61). LIPI Press, Jakarta.
[8] Prof. Dr. Riswandha Imawan, MA, Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembentukan Good Governance, ibid, hal. 39 & 45).
[9] Prof. Dr. Ryaas Rasyid, MA, Otonomi Daerah, Latar Belakang dan Masa Depannya, ibid, hal 17-18.
[10] Dinamika Desentralisasi dan Demokrasi Lokal, makalah disajikan dalam Lokakarya ”Wawasan Pembangunan Nasional”, Bogor 17-19 September 2003, www.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar